死線露餡:一地兩檢正式確認2047問題?

內地口岸區空降西九高鐵站,除了比較多人關注的「執法混亂」,以及「一地兩檢」衝擊一國兩制及基本法外,較少人討論特區政府以「租賃」方式設內地區域的期限,是直至到「2047年」為限的。根據基本法,其實現時政府已經可以批跨越2047的「地契」,為何一個香港境內的中港「邊境」口岸租約又止於2047,當中意味著什麼?這是否意味著若然政府在2047後維持西九的出入境安排,會產生憲制尷尬?這是否又變相證明政府承認2047年是一個確實的政治時間,牽動香港前途?

一直以來香港都要面臨一種「時間的政治」,政府這次以一地兩檢承認2047為政治時間,令人想起港英政府七十年代同樣面對九七這個政治時間問題。當年儘管社會已有人關注新界地契到期問題,因為香港的資本主義社會運作系於「信心」(Confidence),倒數中的時間影響未來信心,但當年港英政府遲遲未公開表示及作出行動,內部卻其實非常緊張。

已解密的英國外交及聯邦事務部檔案中,有一系列的文件都討論續租問題。根據FCO 40/1058 FUTURE OF HONG KONG,英國官方於1979年內部密切關注新界的租約問題,並積極謀求各種辦法處理租約問題。英國當時希望「暗度陳倉」,透過交涉將新界地契租約年期由1997年修改為「未確定」(undetermined),這樣就可以消除九七年的大限效應(remove the significance of the 1997 deadline)。與此同時,八十年代初英方亦從香港中資入手,希望以平價批租跨越九七年的天水圍地契予隸屬於中國對外貿易部的「黨企」華潤,因為一旦華潤接受,則很有可能反映中國官方接受英國九七後繼續在香港管治,亦有穩定信心之效。可以看到,英方「政治問題,地契解決」,希望以此低調處理主權與治權問題。

但最後英方如意算盤沒有打響,中方回應英國的提案是不必要和不適當的(Unnecessary and Inappropriate)。另一份關於華潤的FC040/1286( FUTURE OF HONG KONG)檔案亦記錄港英政治顧問與新華社的會面,第二社長李菊生清晰表示,希望香港政府不要以小問題的方式處理大的問題(try to use this “small question” as a way of dealing with the “large question”)。英方以地契續租方式處理前途問題的方案全面失敗。

回到今日的前途問題,今天政府同樣希望以地契問題淡化2047的政治問題,拒絕承認2047年是一個需要討論的政治問題。管治者統一口徑說有信心及智慧方式解決,並僅僅將2047視為地契的「土地行政」問題。政府亦已確認,有憲法權力批出年期跨越二零四七年六月三十日的土地,並屢次以港島薄扶林花園續期至2056年為憑證。

但這次內地口岸區,卻頗為明顯揭露出2047的政治時間問題。至今政府未清楚確認內地口岸區以何種「租約」(tenancy)或「地契」註冊,畢竟將香港境內土地「租賃」至中國政府,劃作另一司法管轄區是相當奇怪的先例。既然政府可以批出跨越2047的土地,為何內地口岸區卻不能「租賃」跨越2047年,這就很可能證明政府承認2047就是一條關鍵的政治時間線。未來的中港關係以何種形態出現,中港的邊界如何劃分,是否需要通關,香港的社會及政治制度又是怎樣,這一切都是前途未卜,絕非一句「沒問題」就能草草帶過。當年港英內部秘密討論以地契續租解決九七問題,今日內部想必也在暗中討論有關香港「回歸」50年後的大限問題。

儘管今日2047已並非必然是一個主權意義的問題,但當中肯定是涉及社會及政治制度的安排、新界土地約滿、50年不變承諾到期等新的政治時間大限,這一切都在一地兩檢中的「租賃」年期中看到端倪。

當年九七問題是一個信心問題,因為中英雙方都需要以此保持金融中心的繁榮穩定。近年北京在香港的勢力越來越大,越來不在乎香港的意願,倒數中的2047,對北京來說究竟是一個什麼問題呢?


FC040/1286 Future of Hong Kong
https://goo.gl/zF5RG9 (暫只供香港前途研究計劃研習借閱) (Courtesy to The National Archives)

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參考資料:
〈本研解密﹕一場新界主權的暗戰〉,《明報》(2016年12月11日 )
https://goo.gl/eg7E7S

真 • 河水不犯井水:中港邊境執法爭議備忘

一地兩檢方案塵埃落定。打著「便利」之名,北京成功在西九界開大窿設「內地口岸區」,變相拓展中國的「邊界」進香港境內。邊界問題茲事體大,便利真係大晒,可以合理化北京「越境執法」?過往北京又是否同樣不尊重中港邊界?重看近年英國陸續解封的機密檔案,我們清楚看到以往北京在港英時期處理中港紛爭時,力求堅持原有邊界,斷不會以方便為由衝擊原有邊界,是「真•河水不犯井水」。

根據英國外交及聯邦事務局解封的深圳河整治檔案(FCO40/1776及FCO40/2038),揭露了八十年代深圳河「裁彎拉直」帶來河界變動,直接牽動中英之間的邊界問題。當時深圳政府為處理深圳河防洪及污染問題,發展臨港邊境地區,決意拉直深圳河。但是此舉將大幅改變邊境地區的土地,原屬深圳的土地如落馬洲河套(下圖④)會地理上「併入」(transfer)香港,原屬香港的土地會亦會地理上合併到深圳(可參照下圖)。

這帶來重大的邊界和執法問題,因為根據1898年簽訂的《展拓香港界址專條》,深圳河是中港之間的界河(注1),以北是中國,以南是香港。河界改變,是否意味著中港之間的邊界改變?兩地的邊境執法人員又是否可以貪圖方便,以新河界為執法界限,越境執法呢?

港英內部討論認為,一旦涉及實質邊界的改動,需要重新立約,將驚動北京政府和國會。因此,港英希望一方面低調處理,保留原有邊界。另一方面,為了避免實質執行的不便(practical inconvenience),港英可以放棄原有的執法和行政界限,以新河界為執法界限,即是中港執法人員互相巡邏各自新的已拉直河界(for both to patrol all areas lying on their respective sides of the realigned river),互相越境執法。不過與此同時,港英亦警惕「過境」深圳的香港土地淪為「土地管理的噩夢」(land management nightmare)。

這個便利的方案卻遭中方拒絕,中方強調原有邊界不變,堅持執法人員不能僭越原有邊界的原則。如有需要,中方甚至可以建立橋樑跨過深圳河,接通併入香港的河套(屬中國領土)。就此,港英改變態度,同意原有邊界與執法界限維持原狀,與新的河界無關(should remain as at present, irrespective of the course of the river),並透過設立鐵絲網,以及向北的警告牌(上面寫著:You have entered Hong Kong. Turn back. Entry into HongKong is permitted only at cross border control points),清楚標示原有邊界,互不侵犯。

重看三十年前的中港邊界爭議,我們發現清晰劃分的中港邊界已然過去,現時已發展出「你中有我,我中有你」的新邊界政治:河套地區發展港深創新及科技園,深圳灣設立香港口岸區,西九亦「被租出」予「內地口岸區」。一切都以便利為名,試圖模糊中港實質邊界,不斷拓展自身「邊界」予香港境內,不經不覺間重返了這個噩夢。

注1:《展拓香港界址專條》註明確實陸地邊界由中英雙方日後勘明,雙方遂於1899年3月決定以深圳河為界。

文件出處:
FCO 40/1776 The Realignment of the Shenzhen River https://goo.gl/ZNTSCR (Courtesy to The National Archives)

FCO 40/2038 Realignment of the Shenzhen River https://goo.gl/ych2uP (暫只供香港前途研究計劃研習借閱) (Courtesy to The National Archives)

其實中方DAY ONE已誤讀了《中英聯合聲明》條文

近年,北京不斷自行詮釋及修改《基本法》及《中英聯合聲明》的精神與意義,引來市民對香港自治的疑慮。這種扭曲法律條文原意的政治操作,其實北京不是「初犯」,早在《中英聯合聲明》頒布後不足一月就已上演,例如中方就曾錯誤詮釋「現行法律基本不變」的定義,引來英國內部的不滿。

根據年前解封的1985年英國外交部和外交及聯邦事務部(FCO 40/1859)密檔,我們看到英方內部在剛剛簽好《聯合聲明》後(1985年1月),討論到中國法律專家張友漁和姬鵬飛如何錯誤詮釋《聯合聲明》的文章和發言。《聯合聲明》第三條訂明,「香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。現行的法律基本不變。」但什麼叫「現行的法律基本不變」呢?當時張友漁和姬鵬飛公開嘗試詮釋,這是指1984年《聯合聲明》草簽前已刊憲生效的法律在九七後不變,就連「過渡期」內的法律也不能從港英政府延續到特區政府。

但當時英國的法律顧問F Burrows認為,「現行的法律基本不變」所指的「時間點」表面看起來含糊,但在聯合聲明附件1的第二條已清楚處理。聯合聲明附件1的第二條言明,「香港特別行政區成立後,香港原有法律(即普通法及衡平法、條例、附屬立法、習慣法)除與《基本法》相抵觸或香港特別行政區的立法機關作出修改者外,予以保留。」他認為這條規定的第一句「香港特別行政區成立後」就已訂明「原有法律」的相關時間框架,即是1997年6月30日的的法律。英方認為中方這種解讀是危險的謬誤(dangerous fallacy),正是英方極力避免(insuring against)與不能妥協的。

Burrows進而指出,中方不可能要特區政府維持1997年6月30日的「現有法律」,但又廢除1984─1997年的法律。更何況沒有現代社會可以停止長達13年的立法程序,更不可能設想把1997年7月1日的「立法時鐘」(Legislative Clock)倒回到特定的時期(1984)──而這些都是中國談判代表清楚知悉的。

後來,由於彭定康在其後在基本法及聯合聲明框架內再推動香港民主化而開罪中方,中方就在97後強行設立「臨時立法會」開時間倒車,還原港英政府九十年代廢除的「殖民惡法」(包括《公安條例》的部分條文),以另一種方式實現了13年的法律冰封期,遺害延續至今。重新閱讀檔案與歷史,我們發現北京並非真的那麼尊重「法律原意」,法律條文的精神與意義可以隨著政治形勢而解釋與再解釋,表面是尊重「法律原意」,實質卻無視法定條文,不斷試圖在字裡行間鑽空子。


文件出處:
FCO 40 1859 Hong Kong Agreement 1985. Folio 6. https://goo.gl/Q4juoc(暫只供香港前途研究計劃研習借閱) (Courtesy to The National Archives)

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有關30年前范乃三教授(Samuel Finer)對香港前途的神預言

現時中方欲在接管香港20年後開始動大手術,首先就是從改動《基本法》及《中英聯合聲明》的內容及原意著手。近日已經不斷放風叫香港法院不要經常解釋《基本法》原意,又開始衝擊《中英聯合聲明》對於《基本法》以及特區香港的自治權。故此有關法律原意的解釋與再解釋,將會成為未來香港一個自治保衛新戰場。

但為何這些法律原意為何要改就改? 是我們當年沒有留意制定《基本法》及《聯合聲明》所種下了任意詮釋的伏筆,還是我們一直沒有認清基本法原是一個政治問題?

根據年前解封的1985年英國外交部和外交及聯邦事務部(FCO 40/1868)密檔,我們看到英國外交部輯錄了當時30多年前的一場法律辯論,已經討論過這個課題。一位著知牛津大學教授Professor Samuel Finer(范乃三),當年與李柱銘、陳弘毅等人於電視節目討論。當中Finer一針見血指出基本法的釋法權,將是香港自治一個尤其重要的政治問題,必須好好處理清楚,才能保障香港的自治,否則香港自治只是形同虛設 (illusionary)。

而在一篇他撰寫的文章中《HONG KONG 1997: WHEN THE KISSING HAS TO STOP》,他更留意到儘管基本法是香港的「最高法」(supreme law),但在中國看來這只是「屬法」(subordinate-subordinate)。他進而指出,當釋法權明確落在人大手上,基本法的意涵就是中國政府說了算(the Basic Law will mean what the Chinese government says it means)。到最後誰又可以保障言論自由與行動自由呢?

密件記載與Samuel Finer同場討論的李柱銘與陳弘毅,討論到在1982年原意為了容納資本主義制度於中國社會主義體制的中國憲法第三十一條,當中訂明「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」就此當時李柱銘、陳弘毅認為這條中國憲法31條本具「分離性」(Separateness)的特質,香港政府雖與這條憲法有聯繫,但實質上中國的其他憲法並不在香港實施。因此,二人皆從法律觀點認為《聯合聲明》並沒排除香港法院解釋基本法的權力,更認為將很大可能就是如此。

就此,Finer教授很有保留。他原則上同意這是一個站得住腳的看法,但他認為實質操作的情況不會如此。Finer教授指出,除非有特定的規定(specific provision)言明香港具備釋法權,基本法未來將由人大常委會——即是中國政府的組織(an organ of the chinese government)解釋,此舉將破壞香港被允諾的自治(promised autonomy)。他引述中國憲法,理論上可以保護個人權利和自由,但實質其解釋和應用是截然不同的,因此他當時認為釋法權這個含糊的地方一定要處理清楚。

現時中方並不追求如何建立《基本法》的普遍性及公正性,已代之以「依法治港」的邏輯有權用盡,並不斷自行詮釋及修改《基本法》的精神與意義,將中方各種扭曲原意的解釋合理化及日常化。香港今天的處境,竟被30年前的一位學者不幸言中。


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文件出處:
FCO40 1868 Future of Hong Kong (Basic Law). Folio 25. https://goo.gl/33f5NA (暫只供香港前途研究計劃借閱) (Courtesy to The National Archives)

參考資料:
Samuel Finer (1985), Hong Kong 1997: When the kissing has to stop, in THE POLITICAL QUARTERLY, Volume 56, Issue 3. July 1985. Pages 262–270

本研解密 — 擲骰子的未來
https://goo.gl/oj2d8W

檔案備忘:誰可否定《中英聯合聲明》的國際責任?

中國官員近年開始不斷放風,稱《中英聯合聲明》已經完成歷史任務,同時不忘警告外部勢力不可干涉香港事務,好像說到香港已經與「其他人」無關,不再需要履行國際承諾。

但事實是否如此? 大家都清楚,香港前途問題由《中英聯合聲明》決定,這份聲明是屬於中英雙方同意,具有真正法律約束力的國際協議(International Binding)。無論是中英雙方甚至港方,都有責任保證香港制度的運作沒有違反聲明內容。我們可以從近年英國陸續解封聯合聲明簽訂前後的機密檔案,重溫一下這個無人能篡改的憑據。

在2014年解密的一份英國首相府的密檔(PREM 19/1267)中,記錄了聯合聲明在84年9月26日草簽前,戴卓爾夫人與時任港督和行政局非官守議員在唐寧街10號的一次關鍵會面。當時戴卓爾夫人言之鑿鑿強調,英國政府將有持續責任確保《聯合聲明》「不會違約」(she was confident that any British Government would accept a continuing obligation to ensure that there were no breaches of the agreement),並將向中方提出《聯合聲明》需送請聯合國登記,確保此為一份國際協議。

文件清楚顯示,當年戴卓爾夫人明確表明香港問題是「任何」英國政府的「持續責任」。這意味著雙方有責任保障香港50年不變至少到2047年,而非現時只走到20年中國外交部稱已經無效。

到了11月,英國下議院(House of Commons)雜誌的文章更引述時任中國外交部部長吳學謙在人大的發言,表明聯合聲明是國際協議,具有國際法例的同等效力,亦有法例約束力,指中國「沒理由不遵守」(There is no reason to believe that the Chinese Government will not implement an international agreement into which whey have freely entered )。

及至12月19日《聯合聲明》正式簽署,解密文件報導再度揭示戴卓爾夫人會見兩局議員時的講話重點,強調違反具法例約束力的國際協議,將是非常嚴重的事,九七後如中國違反《聲明》,英國將有權出聲,並義不容辭去做 (Britain has the right to raise any breaches with China after 1997. We would not hesitate to do so.)。

今日中國政府官員不斷插手香港自治事務,以「外國勢力干預」之名,扭曲《聯合聲明》原本是一份有法例約束力的國際協議,從而剝奪國際社會對香港自治制度的承諾與保障,拒絕履行當眾向國際社會與及港人的承諾。

如當年戴卓爾夫人的意見,違反國際聲明一件「非常嚴重的事」,違者應遭國際社會譴責,今天我們必須以正視聽。

參考資料:

PREM 19/1267- Future of Hong Kong, Folio 60B
https://goo.gl/mN0yQz (只供參與 #香港前途研究計劃 內部借閱)

FCO40/1673-Future of Hong Kong,Folio 937
https://goo.gl/Tj9wPk

蘋果日報:戴卓爾夫人訪港時曾向兩局議員保證 中國違聯合聲明 英國有權提出
https://goo.gl/b4HCdW

SCMP: Britain made 1984 vow to Hong Kong on Sino-British joint declaration, declassified documents show (https://goo.gl/uHe7pD)

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香港歷史會記著這個訪問

今日中央計劃往後全面干預香港自治,大家記得30年前究竟他對香港承諾過什麼嗎?

因有著檔案法,近年英國開始解封有關基本法構想初期的機密檔案,是為香港看中方對原初一國兩制「初心」的憑證。在剛解密一份有關1985年基本法的密檔(FCO 40/1870)中,英方在電報中特意輯錄了當時《百姓》半月刊訪問時任人大常委秘書長、基本法起草委員會副主任王漢斌的一個詳盡訪問,是當時較早期中央高層人士在後草簽時期對「基本法與香港前途」發表的言論。這篇訪問英方還特意全篇翻譯為英文。

記者提到有說法認為香港代議政制改革實施後能民主治港,抗衡大陸的干預,王漢斌當時清楚講明:「大陸對香港的內部事務是不會干預的。」

問:「你是這樣看?」
王:「我是這樣看。」

記者隨即指出就算這樣說,香港人總不那麼放心,王漢斌回覆就指「基本法可以解決這些問題。有了基本法,什麼問題都好解決。」

到訪問最後部分,王漢斌提到這是隨便談談,希望記者不要發表,然後記者則向王保證報導會力求準確不會歪曲原意。故此,這個一國兩制的「初心」就此公諸於世。

今日主權移交了20年,中聯辦不斷插手香港自治範圍事務,今日還聲稱中央有「全面管治權」,明顯違反當日王漢斌透露「積極不干預」的原初想法。

香港歷史是不會忘記這個訪問的。


參考資料:
FCO 40/1870 – Future of Hong Kong – Basic Law, Folio 129
https://goo.gl/GyY7sg
(只供參與 #香港前途研究計劃 內部借閱)

研究計劃工作內容 Proposed Research Works

DHKH-sq-01
1. 組織英美港台文件考挖團隊,重點於七個港台英美主要收藏香港解密檔案的地點,進行文件發挖及整理;

2. 建立檔案研究分析小組,就著不同香港課題進行深入分析、檔案分類及公共論述;
3. 形成公眾及傳媒平台,促進不同相關的民間研究、公眾教育及專題報導;
4. 以不同視覺化方式,讓文件能夠帶出中的論述分析走入社會大眾。
1. Forming a team of young scholars to locate and organise declassified records related to the discussion of Hong Kong’s future in the 1980s, which are archived in seven archives centres in Hong Kong, Taiwan, the UK and the US.
2. Forming a specialised team to analyse and classify those records, and to provoke public discourse.
3. Generating a public and media platform to nurture independent research, to create featured coverage, and to educate the public on this issue.
4. Engaging the public by visualising our research findings.